Москва: региональная власть и региональная элита

Москва — город федерального значения, крупнейший российский регион, как по населению^[1], так и по величине экономики^[2]. Будучи столицей и средоточием политических процессов, Москва в последние десятилетия оказалась эпицентром независимых политических и гражданских активностей. Выделенность региона сформировала специфическую модель регионального управления, текущее состояние которой будет описано ниже.

Региональная система государственного управления в Москве

Исполнительную власть в Москве осуществляет возглавляемое мэром правительство Москвы (мэрия). В правительство входят отраслевые и функциональные органы исполнительной власти, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции в определенных отраслях и сферах управления городом (департаменты, комитеты, главные управления, управления и инспекции), а также территориальные органы исполнительной власти, система которых привязана к территориальному делению региона^[3]. До присоединения «Новой Москвы» в 2012 году Москва была разделена на 125 районов (ставших теперь муниципальными округами), сгруппированными в десять административных округов. Система территориальных органов исполнительной власти также двухуровневая: в каждом административном округе действует префектура, в каждом районе (муниципальном округе) действует управа. После присоединения «Новой Москвы» добавились  новые муниципальные образования: 2 городских округа и 19 поселений, которые располагаются на территории двух новых административных округов^[4]. В городских округах и поселениях территориальными органами исполнительной власти региона являются администрации, деятельность которых координируются одной префектурой (на оба новых административных округа).

Членами московского правительства являются мэр Москвы, его заместители, руководитель аппарата мэра и правительства Москвы^[5], министры правительства Москвы и префекты административных округов города Москвы в ранге министров правительства Москвы. Мэр Москвы – высшее должностное лицо региона, сейчас избирается сроком на пять лет жителями города. Министры и префекты административных округов, назначаются и освобождаются от должности мэром. Руководство префектурой осуществляется на основе единоначалия^[6], префект персонально несет ответственность за реализацию закрепленных за префектурой полномочий^[7]. Главы районных управ (главы администраций городских округов или поселений) назначаются и освобождается от должности мэром по представлению префекта соответствующего административного округа, согласованному с руководителем Аппарата мэра и Правительства Москвы.

Законодательный (представительный) орган власти региона —  Московская городская Дума — состоит из 45 депутатов, избираемых в одномандатных округах на пять лет.

Особенность действующей системы управления Москвы — ее сверхцентрализованность

Вокруг Сергея Собянина, который в должности мэра руководит регионом с 2010 года, сложилась команда, которая монопольно удерживает хозяйственное и политическое руководство ключевыми процессами в регионе. Хозяйственные и социальные процессы курируется несколькими вице-мэрами и подчиненными им департаментами. Основное политическое администрирование (в том числе электоральные процессы в столице) находится в сфере ответственности руководителя аппарата мэра и правительства Москвы^[8]. В последние годы эту должность занимает Наталья Алексеевна Сергунина^[9]. У нее в подчинении, в частности, находятся Департамент территориальных органов исполнительной власти (организация работы префектур и управ/администраций), Департамент информационных технологий (цифровые проекты Собянина: система городского видеонаблюдения с распознаванием лиц, портал мэра и правительства Москвы mos.ru, информационные системы и базы данных, аккумулируемые городскими службами, система дистанционного электронного голосования на выборах и многое другое), а также возглавляемый Алексеем Алексеевичем Немерюком Департамент торговли и услуг (несмотря на «неполитический» характер департамента, Алексей Немерюк является одним из ключевых администраторов электоральных процессов на территории Москвы).

Централизации и удержанию монополии управления столицей в руках Сергея Собянина и его команды ничего не препятствует. В регионе отсутствуют политические контрэлиты, сопоставимые с командой Собянина по влиянию и претендующие на подконтрольные тому ресурсы или долю полномочий. Сергей Собянин сохраняет гармоничные отношения с другими влиятельными федеральными элитными группами обладая личным кредитом доверия президента России и проводя сбалансированную политику доступа этих влиятельных групп к московским бюджетным расходам. Силовые структуры (как минимум полиция и прокуратура), суды на территории Москвы также работают в тесном взаимодействии с региональной администрацией. Ключевые персоны команды Собянина в период его управления столичным регионом не подвергались давлению со стороны федеральных силовых структур.

Стабильность, надежность и лояльность столичной системы управления важны для федеральной власти ввиду политических рисков, проистекавших из относительно высокого протестного потенциала столицы и концентрации значительных финансовых ресурсов и активов на уровне региона. Длительное удержание Сергеем Собяниным должности мэра столицы (он один из самых «старых» губернаторов — среди тех глав регионов, чьи полномочия заканчиваются в 2023 году, лишь чукотский Роман Копин занимает свой пост дольше), отсутствие публичных разногласий и конфликтов с политическими и олигархическими группами свидетельствуют о том, что Собянин и его команда в целом удовлетворяют ожиданиям Кремля. О том же может говорить и высокая степень политической автономности действий региональной власти от администрации президента^[10].

Относительная стабильность управления сложным и большим регионом, контроль распределения более чем четырехтриллионного^[11] бюджета региона, отсутствие заметных напряжений с крупными федеральными элитными группами — основа политического капитала Сергея Собянина в нынешней российской вертикали власти. Уникальным политическим активом команды Собянина являются передовые цифровые решения, среди которых продвинутый региональный портал госуслуг mos.ru, аккумуляция и интеграция баз данных о городе и жителях столицы, не имеющие аналогов в России видеоконтроль с системой распознавания лиц, электронные системы контроля городского хозяйства «Наш город», система проведения электронных опросов населения «Активный гражданин». Цифровые инновации коснулись и электоральной сферы: с 2019 года на выборах в Москве применяется региональная система интернет-голосования (дистанционное электронное голосование, ДЭГ), которую разрабатывает и эксплуатирует Департамент информационных технологий Правительства Москвы.

Наиболее заметное направление, откуда политические позиции Сергея Собянина испытывали давление — региональная публичная политика, где в последнее десятилетие звучало немало критики как со стороны несистемных политических сил, опиравшихся в основном на столичный демократический и протестный электорат, так и со стороны системных партий. Публичная критика обычно обострялась на фоне проведения выборов. В силу стечения обстоятельств, технологических просчетов, а также существовавших после декабря 2011 года политических ограничений на жесткость администрирования выборов в Москве, созревший гражданский запрос на представительство и участие в управлении несколько раз конвертировался в заметные электоральные достижения независимых и оппозиционных сил^[12].

Однако важно понимать, что эти тактические успехи не приводили к потере мэрией монопольного контроля над регионом. В единственном представительном органе, способном ограничить мэрию в ее действиях — Московской городской Думе, всегда сохранялось блокирующее управляемое большинство из административных депутатов. Победы оппозиционеров и гражданских активистов на региональных и местных выборах давали им формальный статус, усиливавший их публичную политическую позицию, позволяли эффективнее влиять на деятельность территориальных органов исполнительной власти и добиваться решения части локальных проблем, но не давали возможности ограничить мэрию в политических или бюджетных решениях, не давали в руки оппозиции рычагов влияния на политику на региональном и федеральном уровнях. Последнее было важным для федеральной власти и подтверждало статус Сергея Собянина как «надежного наместника» в критически важном регионе. Имиджевый ущерб от публичной критики мэрия, в основном, компенсировала собственной масштабной медийной активностью, степень влияния которой усиливал общефедеральный тренд постепенной зачистки независимых СМИ, давления на медиа и социальные сети в интернете.

Монополизация управления богатым регионом и видимое отсутствие активной внутриэлитной конкуренции способствовали сохранению коррупционных практик при реализации полномочий. Высшие московские чиновники команды Собянина не раз становились героями антикоррупционных расследований^[13]. При этом ввиду особого положения в нынешней властной вертикали и отсутствия публичных политических фигур (публичный пиар Сергея Собянина традиционно сконцентрирован на неполитической повестке, а публичных политиков в команде Собянина нет) коррупционные скандалы не наносили серьезный политический ущерб нынешнему мэру и его команде, не приводили к отставкам или иной вынужденной реакции.

В то же время, отчасти из-за экономических преимуществ столичного мегаполиса и федеральных политических амбиций Сергея Собянина, в регионе не допускалась деградация коммунальной и инфраструктурной сфер, продолжается капитализация региональных активов и бюджета, ведется разработка и внедрение технологических инноваций, нацеленных на усиление контроля над экономическими и социальными процессами в столице.

Местное самоуправление в Москве

Местное самоуправление (МСУ) — конституционно отделенная от государственной власти деятельность граждан, которая в теории должна обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, и прочее. В Москве местное самоуправление организовано через муниципалитеты, образованные во внутригородских муниципальных образованиях — в районах, городских округах, поселениях.  Органы МСУ включают Совет депутатов муниципального округа, главу округа, аппарат муниципалитета.

Противоречие гражданского запроса на участие в управлении, заметно проявившем себя в последнее десятилетие, и высокой степени герметичности действующего управления на региональном уровне могло бы быть частично разрешено через широкий допуск граждан и независимых политических групп к участию в работе местного самоуправления. В определенном смысле, после 2012 года такое проникновение активно происходило, однако этот процесс не имел (и не мог иметь) критического влияния ни на региональную власть, ни на хозяйственные и социальные процессы в столице. Несмотря на весомые электоральные успехи оппозиционных и независимых сил в Москве, особенно в 2017 году, основным препятствием к влиянию горожан на местные процессы является ущербность местного самоуправления в столице (даже в сравнении с другими регионами России): урезанность его полномочий и, соответственно, минимальное финансирование.

Местное самоуправление в городах федерального значения выведено из-под общероссийских стандартов самим действующим законом о местном самоуправлении^[14], который возлагает на региональные власти таких субъектов федерации право самим определять перечень полномочий и принципы функционирования МСУ на их территории. В качестве аргумента такого обхода конституционного принципа разделения государственной власти и местного самоуправления обозначена «необходимость сохранения единства городского хозяйства». В Москве этим пользуется региональная исполнительная власть, с помощью контролируемого регионального парламента стягивая на себя почти все полномочия. Основы такого подхода к организации МСУ в Москве были заложены еще при предыдущем мэре — Юрии Михайловиче Лужкове, который возглавлял Москву с 1992 по 2010 годы. Фактически, в новейшей истории Москвы практики реального местного самоуправления так и не были реализованы.

Формальные полномочия муниципальных выборных органов — советов депутатов — ограничиваются внесением в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы предложений по ряду вопросов местного значения, заслушивание отчетов руководителей отдельных бюджетных учреждений, согласование решений по размещению нестационарных объектов мелкорозничной торговли и вопросов по использованию городских нежилых помещений в жилых домах, приемка работ по капитальному ремонту жилых помещений, распределение минимального бюджета на местные праздники и зарплату аппарата Совета депутатов, возможное издание муниципального СМИ. Полномочий реально влиять на городскую среду, коммунальное обслуживание, социальную жизнь муниципалитетов у органов местного самоуправления в Москве нет^[15].

Депутаты могут избрать главу муниципального округа, однако реальными полномочиями и финансированием на уровне района/поселения распоряжается управа/администрация и ее глава, назначаемый исполнительной властью региона.

В нынешней конструкции местного самоуправления в Москве именно префектуры и управы/администрации, назначаемые региональной исполнительной властью, выполняют функции местного самоуправления, подменяя собой выборные муниципальные органы. В целом это недемократическая форма организации, когда органы имеющие полномочия решать местные вопросы подотчетны региональному начальству, а не местным жителям. И это действительно использовалось региональными властями в своих политических интересах — помимо хозяйственных задач на низовые территориальные структуры навешивались задачи по административной мобилизации на выборах, оказание влияния на население при реализации непопулярных коммерческих и городских проектов, в которых были заинтересованы региональные власти. В то же время региональные власти требуют от низовых территориальных органов поддержания обратной связи с населением^[16] (через контроль реакции на жалобы и запросы от населения, периодическое проведение встреч глав управ/администраций с населением, социологию и мониторинг жалоб населения через централизованные региональные цифровые инструменты, медиа и социальные сети). Такое устройство местного самоуправления обеспечивало поддержание некоторого уровня коммунального сервиса и частичное удовлетворение запросов населения и концентрации на формальных показателях и отчетности. При этом почву для недовольства населения обеспечивала недостаточная заинтересованность чиновников в работе с населением и в отсутствие поддержки от чиновников в рамках проектов благоустройства, застройки и пр. которые спускались «сверху».

Во многом такое положение дел заставляло заинтересованных граждан искать помощи в решении возникающих проблем и конфликтных ситуаций в муниципалитетах, как минимум там, где в Советах депутатов были активные независимые депутаты. Чаще всего этим депутатам приходилось от уже своего имени обращаться в территориальные или профильные подразделения региональной исполнительной власти, обладающих нужными полномочиями. Как показывает практика, эффект таких обращений в среднем оказывался выше за счет более качественной проработки и оформления запросов, а также из-за больших ответственности и рисков медийного негатива.

В условиях недостаточной эффективности региональной власти в решении местных проблем а также ввиду дефицита активных общественно-политических структур, советы депутатов успешно использовались независимыми, оппозиционными политиками и активистами в качестве политических площадок, а статус депутатов способствовал ведению систематической коммуникации с населением.

В многих районах, особенно после муниципальных выборов 2017 года (когда в 29 районах «административные» кандидаты, продвигаемые мэрией, не смогли получить большинство в советах депутатов), активным независимым группам депутатов частично удавалось решать местные проблемы и влиять на функционирование организаций и органов власти в вопросах организации городской среды, благоустройства и коммунального хозяйства. Однако важно зафиксировать, что добиваться успеха и влияния в вопросах местного значения удавалось не столько через прямую реализацию символических полномочий МСУ, сколько через механизмы публичного давления на управы и профильные бюджетные учреждения, через работу по объединению жителей на защиту их интересов, через инициативную медийную активность.

Прошедшие в сентябре 2022 года большие московские муниципальные выборы, на которых одновременно переизбирались советы депутатов в 124 из 125 муниципальных образованиях старой Москвы и в городском поселении Троицк, фактически закрыли площадки местного самоуправления для живой политики и гражданского активизма на ближайшие пять лет. В ходе этих скандальных выборов, проводившихся на фоне военных действий, мэрии удалось добиться практически полного недопуска активных независимых граждан в органы МСУ. На данный момент ни осталось ни одного муниципального образования, в совете депутатов которого большинство было бы у депутатов, независимых от мэрии^[17]. Задача зачистки площадок МСУ от независимой гражданской активности была решена через широкое применение технологий недопуска и снятия независимых кандидатов, фальсификации в ходе голосования и подсчета, в том числе через ДЭГ. Негативную роль сыграли и спровоцированные войной процессы массовой эмиграции, затронувшие слой политически и социально активных горожан. Однако важно понимать, что стерилизация органов МСУ способна снять публичные проявления, не снимет сам запрос гражданского общества на представительство, участие в управлении и влияние на муниципальные и региональные процессы.   

Заключение

Запрос горожан на представительство, на участие в управлении в течение второго десятилетия XXI века в Москве сильно вырос, чему способствовали волна гражданской и политической активности, начавшаяся в конце 2011 года, процессы гражданского просвещения, популяризовавшие новые формы гражданского участия в социальной жизни. В столичном регионе до 2020 года легально и активно действовала несистемная оппозиция, породившая ярких политиков регионального и даже федерального уровня. Открытое оппонирование региональной власти наблюдалось и, среди системных политических сил.

При этом команда Сергея Собянина не испытывала ограничений в проведении хозяйственной и бюджетной политик, не испытывала серьезного политического ущерба и эффективно сохраняла сильные позиции внутри федеральной властной вертикали. В 2021-22 годах многолетний федеральный тренд разгрома активных оппозиционных структур достиг Москвы, существенно приблизив уровень социально-политических свобод к среднероссийским реалиям. На больших московских муниципальных выборах в сентябре 2022 года через активное использование ДЭГ на выборах, массовые недопуски кандидатов и фальсификации голосования была закрыта московская «муниципальная вольница». Новые политические реалии таковы, что даже лишенное основных полномочий, урезанное местное самоуправление города федерального значения перестало считаться допустимой «песочницей» для имитации плюрализма. В нынешнем варианте московской системы управления отсутствующие электоральный и публичный механизмы обратной связи с населением предполагается заменить на отработанные ранее механизмы социологии и подконтрольные мэрии электронные инструменты типа электронных приемных мэра и правительства Москвы, порталов «Наш город» и «Активный гражданин». Властям это удобно, поскольку ни к чему их не обязывает, резко снижая риски негативных последствий некачественной деятельности или бездействия.

Такая реальность вероятно повлечет постепенный рост масштаба коррупции и напряжения в коммунальном хозяйстве и городской среде, к еще меньшему учету интересов горожан, к накоплению недовольства с одновременным уходом москвичей от участия в гражданской и политической активности. Муниципалитеты потеряют актуальность, став формальным придатком управ/администраций на муниципальном уровне. При этом бюджетные вложения в городскую инфраструктуру, возможно, сохранятся даже на фоне общероссийских экономических проблем.

У нынешней федеральной власти в настоящее время нет видимых причин для замены Сергея Собянина и его команды в Москве. Кроме того, в текущих быстроменяющихся условиях непросто представить безболезненную замену управляющей команды в важном и сложном столичном регионе. На данный момент кандидатура Сергея Собянина в качестве административного кандидата на предстоящих в сентябре 2023 года перевыборах мэра Москвы (при сохранении стабильности на федеральном уровне управления) выглядит практически безальтернативной. При нынешнем составе муниципальных Советов депутатов мэрия полностью контролирует выдвижение кандидатов через муниципальный подписной фильтр, что еще больше снижает вероятность конкурентной кампании.